日前，由中国社会科学院旅游研究中心组织编撰的第21本《旅游绿皮书》正式出版。特将书中内容分享在此，以飨读者。

  高质量发展是“十四五”时期国家经济社会持续健康发展的主题，同样也是旅游业发展的主攻方向。在国家层面，过去是用集约型发展和粗放型发展来区别发展质量的高低。党的十九大提出实现高水平发展的目标，这不仅是在中国经济发展从快速地增长阶段进入中低速增长阶段发展背景下提出的新要求，同样也是面对百年未有之大变局，中国经济发展模式变革的必然选择。对旅游业来说，高水平发展不仅是服务国家经济社会持续健康发展的“规定动作”，同样也是在新冠疫情冲击下浴火重生，开创旅游业发展新方向、新路径的“自选动作”。在旅游业高水平发展的总体要求下，需要对一系列重大问题提出新的思路和答案。

  从国内疫情发展的情况看，2020年疫情突然发生，让旅游业界一下进入寒冬；但是基于对2003年“非典”疫情判断的经验，许多旅游人会认为疫情不会持续太久，疫情过去之后，旅游业作为“敏感性”而非“脆弱性”的产业会很快恢复，并迅速走上振兴的道路。但事实上，新型冠状病毒肺炎疫情对旅游业的破坏力远比“非典”疫情更强。2020年2月在疫情肆虐之时，很少有人能预料到旅游业受损会超过一半，一些权威机构的预测也是2020年国内旅游人数降幅将在15%左右，国内旅游收入降幅将在20%左右。而之后文化和旅游部财务司公布的多个方面数据显示，2020年国内旅游人数同比下降了52.1%，国内旅游收入同比下降61.1%。实际的问题远比当初预计的严重。此外，新冠病毒的传播性和难以防范性远超“非典”。2021年，由于新冠肺炎疫情发展相对平稳，旅游业宏观数据较2020年出现某些特定的程度的反弹并慢慢的出现一些复苏迹象。但进入2022年，奥密克戎毒株变体主导的新冠肺炎疫情再一次席卷全球，这使得中国新冠肺炎疫情的防控难度大幅度提升，各地此起彼伏的“静默式”管理让旅游业频频“休克”，这也使得旅游市场2021年开启的恢复势头再次被打断，重新再回到2020年的冰点。更为严重的是，三年的疫情极大地打击了万千旅游人对旅游业的信心。大量旅游项目的“停摆”，极大地损害了旅游业持续发展的后劲。正因为疫情的影响，2022年1月国务院发布的《“十四五”旅游业发展规划》不再设置量化的发展指标。能预见的是，“十四五”期间，旅游业的大幅减收难以避免。但需要我们来关注的是，2022年随着国外疫情防控的不断放开，世界旅游市场呈现较强的复苏态势。这在某些特定的程度上说明，促进旅游消费增长的内生力量依然存在，旅游业作为“永远的朝阳产业”的产业特性依然存在。能预见，只要国内疫情防控措施放松和灵活性更好，中国旅游业就能够较快触底反弹，重启恢复势头。当然由于新冠肺炎疫情本身的不确定性，旅游业界依然需要对“十四五”期间旅游市场全面恢复所面临的各种风险与挑战有足够的心理上的准备和行动储备。

  从1998年亚洲金融危机发生后旅游业成为国民经济新的增长点开始，旅游业就被国家层面作为扩大内需，特别是扩大消费需求的重要手段予以格外的重视。国家“十四五”规划提出，“形成较为强大国内市场，构建新发展格局”，同时明确要求“坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系”，“全方面促进消费。增强消费对经济发展的基础性作用，顺应消费升级趋势，提升传统消费，培育新型消费，适当增加公共消费。”而在2022年1月国务院发布的《“十四五”旅游业发展规划》中，明白准确地提出，“要切实加大改革开放力度，更好地发挥旅游业作用，为加快释放内需潜力、形成较为强大国内市场、畅通国民经济循环贡献更大力量”。因此，“十四五”时期，旅游业发展的主要任务是为国家扩大内需战略做出更大贡献，同时，这也是旅游业争取国家政策支持的重要契机。由于疫情的影响，“十四五”时期在国际旅游业受阻的情况下，国内旅游必然成为旅游业高水平发展重中之重的任务。有必要注意一下的是，由于收入差距的扩大，“十四五”期间，旅游消费分层的态势将进一步加剧，但我国旅游服务产品结构与旅游消费结构并不匹配。一方面，“大众旅游”虽然消费单价较低，但是对消费品质的要求并不低。这实际上要求旅游业实现整体的升级。在旅游业遭受重创的情况下，既要求生还要升级，这本身就是一个巨大的挑战，如何在减少相关成本的情况下最大限度地保证服务水平就成为“大众旅游”产品一定要解决的问题。另一方面，出境旅游全面受阻，为中高端国内旅游服务产品加快速度进行发展提供了难得的机遇。在疫情期间，北上广深等大城市周边民宿卖出天价，就是国内高端旅游服务产品对出境旅游“进口替代”的明证。但需要我们来关注的是，这种“进口替代”更多是在新冠肺炎疫情下消费者的被动选择，并不代表中国国内旅游服务产品的品质和服务就超过了境外旅游服务产品。如何在逐步放开出境旅游之后，继续做好本土中高端国内旅游服务产品，同样也是促进国内旅游消费增长需要认真思考的问题。除此之外，伴随新冠肺炎疫情的冲击，国内旅游消费的方式和特点已然浮现了新的变化，如何通过市场之手和政府之手有效地配合解决旅游市场供需错配的问题，也应该成为“十四五”期间旅游业高水平质量的发展必须回答的问题。

  自2018年3月文化和旅游部成立以来，文旅融合一直是行业关注的热点，但除了省级层面的北京和山西以及少数地级市出台指导文化和旅游融合发展的政策意见之外，还没在全国范围内对文化和旅游融合发展做出系统的部署。2021年4月，文化和旅游部发布《“十四五”文化和旅游发展规划》，在第十部分从提升旅游的文化内涵、以旅游促进文化传播、培育文化和旅游融合发展新业态三个维度对“推进文化和旅游融合发展”提出了要求，并强调“坚持以文塑旅、以旅彰文，推动文化和旅游深层次地融合、创新发展，不断巩固优势叠加、双生共赢的良好局面”。而在2022年8月，中央办公厅和国务院办公厅印发的《“十四五”文化发展规划》中，也专章对推动文化和旅游融合发展进行了全面部署。除了工作层面之外，还对文化和旅游融合机制中的重大问题提出了要求，即“健全中央和地方旅游发展工作体制机制，完善文化和旅游融合发展体制机制，强化文化和旅游部门的行业管理职责。创新风景名胜区管理体制，探索建立景区文化评价制度。理顺饭店、民宿等旅游住宿业管理体制。”在中国二十大报告上也明白准确地提出，“坚持以文塑旅，以旅彰文，推进文化和旅游深层次地融合发展。”能预见，“十四五”时期，文化和旅游深层次地融合将成为贯彻旅游业高水平发展的主旋律。其重点一种原因是如何将更多特色文化资源和文化元素挖掘出来，将其转化为优质的文化旅游服务产品和独特的文化旅游体验；另一方面则是如何充分的发挥旅游的渠道优势，广泛传播社会主义核心价值观和中国优秀文化。由于旅游业自身的经济属性，在要求其承担更多文化功能的同时，要设计相应的融合机制和制定相应的激发鼓励措施，否则就很难将社会效益与经济效益协调起来。此外，“十四五”期间，文旅融合的重头戏是“建设一批富有文化渊源的世界级旅游景区和度假区，打造一批文化特色鲜明的国家级旅游休闲城市和街区。”可优先考虑借鉴国家自贸区的做法，并结合文化旅游部门擅长的标准化工作手段，在积极争取国家层面政策支持的基础上，通过典型试点-经验梳理-推广应用的方式予以推动。

  自2010年起国家旅政部门就一直在努力推动旅游综合改革，但效果并不理想。旅游改革的问题虽反映在旅游发展领域，但改革的对象却主要是与旅游相关的各种有形和无形的规定。“十四五”期间，旅游改革需要在深入研究各种制约旅游业高水平发展的不合理规定的基础上，结合国家改革总体进程，争取有关部门支持，逐项推进。在2022年1月出台的《“十四五”旅游业发展规划》中，在“健全旅游综合保障体系”中对相关改革问题进行了部署。比如，明确要求“国家建立旅游工作协调机制，加强对全国旅游业发展的综合协调，完善文化和旅游融合发展体制机制。宣传部门发挥好指导协调作用，文化和旅游部门加强对旅游业发展的统筹规划，完善有关政策法规，推动重点项目实施，牵头开展督查”。2014年，为落实2013年《旅游法》第七条“国务院建立完整旅游综合协调机制，对旅游业发展做综合协调”的要求，国务院建立了旅游工作部际联席会议制度。2018年机构改革之后，这一协调制度实际上暂停运行。此次在国家层面重新提出“国家建立旅游工作协调机制”，将在文化和旅游融合发展的背景下，进一步强化宣传部门牵头指导协调的作用，为“十四五”时期促进旅游业的高水平质量的发展提供重要的制度保证。

  为推动旅游改革，《“十四五”旅游业发展规划》还对涉及旅游发展的部门提出了相关的工作性要求。比如，提出“国家发展改革委要会同文化和旅游部等部门做好重大旅游项目的立项和实施，推进国家文化公园、旅游景区和度假区、旅游休闲城市和街区、红色旅游、乡村旅游、智慧旅游等建设，做好旅游景区等价格管理工作”。“财政部要通过现有资金渠道，支持加强旅游公共服务设施建设、旅游公益宣传推广等工作，将合乎条件的旅游基础设施建设项目纳入地方政府债券支持范围，推进旅游领域政府和社会资本合作”。“自然资源部要最大限度地考虑常住居民和旅游人口需求，特别是世界级旅游景区和度假区建设，对旅游用地作出专门安排，重点要依法保障旅游公共服务设施土地供给，努力保障旅游建设项目用地供应，引导乡村旅游规范发展，支持自驾车旅居车营地等有序建设，会同文化和旅游部做好风景名胜区及山水林田湖草沙等旅游开发管理”。此外，还对交通运输部、住房城乡建设部、外交部、工业与信息化部、国家民委、国家卫生健康委、国家统计局、国家金融管理部门等单位提出了支持旅游业发展的有关要求。“十四五”期间如何将有关要求落到实处，优化旅游业发展的制度和政策环境自然应该成为旅游改革的重要领域。此外，在具体推进旅游改革时，还应该格外的注意调动地方政府的积极性，将全域旅游示范区、文化和旅游消费试点城市、文化产业和旅游产业融合发展示范区等创建载体培育成改革载体，通过上下结合，实现改革的突破。

  旅游企业是旅游业高水平发展的主体，但我国旅游企业未来的发展质量总体不高。此外，受疫情冲击，我国多数旅游企业也是“伤痕累累”。过去我们发展旅游企业的惯性思路是做大做强，但从旅游业发展的实际看，除了少数互联网渠道端的旅游企业，大旅游企业凤毛麟角，中小旅游企业是旅游业发展的主体。像过去业界认为最大的旅游企业美国运通，主体业务其实是金融；而所谓的中国旅游集团20强，大多旅游业务的占比并不高。相较于制造业以市场集中度作为主要指标来衡量企业的发展质量，旅业发展的常态也许就是低市场集中度。因此，“十四五”期间，我们虽然需要做优做大旅游企业，但也要反思以规模化为方向简单“一味求大”的思路，将工作重点更多调整到支持大旅游企业培育创新旅游业务，支持优质中小旅游企业快速成长上来。《“十四五”旅游业发展规划》也体现了这一思路，在大旅游公司发展涉及不多，主要是要求“做强做优做大骨干旅游企业，稳步推进战略性并购重组和规模化、品牌化、网络化经营，培育一批大型旅游集团和有国际影响力的旅游企业。”在疫情当下，实现大旅游企业的规模化扩张更主要是通过品牌化和网络化实现，而没有核心竞争力的规模化将难以适应未来旅游市场发展的需要，同时也不符合旅游业高水平发展的要求。

  而在促进中小旅游企业未来的发展方面，《“十四五”旅游业发展规划》则做了更为浓墨重彩的部署。要求“大力支持中小微旅游企业特色发展、创新发展和专业发展，营造公平竞争环境”，并提出“着力扶持一批扎根农村、心系农民的乡村旅游企业，创新‘企业＋农户’、‘合作社＋农户’等经营模式，促进企业增效、农民增收，助力乡村振兴。支持旅游规划策划、创意设计、研发孵化、管理咨询、营销推广等专业机构和服务企业未来的发展。加强旅游企业品牌建设”。“十四五”期间，旅游业界不宜再过分关注以旅游企业自报的营业收入作为依据的旅游集团排名，应更多地关注净资产收益率、净利润现金比率、资产负债率、毛利率、营业利润率、营业收入增长率、固定资产比率和分红率等与旅游企业高水平质量的发展紧密相关的财务指标，把做优做强作为旅游公司发展关注的重点，实现大中小旅游企业的良性发展。

  旅游投资是促进旅游业高水平质量的发展，旅游服务产品结构转型的重要力量，但过去业界习惯于把每年旅游投资额的数量和增长率，作为行业景气的证明。实际上过去每年统计公布的上万亿旅游投资中不少是披着旅游综合体“面纱”的房地产投资，而去除掉地产投资以及部分计入旅游投资的市政建设项目之后，每年的旅游投资数量并不一定很多。受新型冠状病毒肺炎疫情的影响，旅游消费市场受到抑制，旅游实体投资也会变得更谨慎。此外，过去旅游大项目相关的旅游投资大都与地产商有关。2020年房地产投资同比增长7%，成为推动中国经济实现正增长的重要力量，但是增幅比上年回落2.9个百分点；2021年房地产投资14.76万亿元，同比增长4.4%，增幅比上年回落2.6个百分点。更具标志意义的是，2022年1~8月，全国房地产投资同比下降7.4%，这其中虽有受新型冠状病毒肺炎疫情影响的因素，但也在很大程度上意味着，过去靠房地产投资拉动经济稳步的增长模式的终结。受国家大政方针的调整，预计“十四五”期间房地产投资规模呈萎缩态势，这也必将影响“非刚需”的旅游地产投资，进而时诸多数十亿甚至上百亿的旅游大项目难以为继。除此之外，在旅游投资高歌猛进之时开展的一些旅游项目正在“烂尾”，不少勉强开业的旅游大项目在经营上也是困难重重甚至入不敷出。存量旅游资产的困局在某些特定的程度上必然会对增量旅游资产的形成造成负面影响。

  面对这一问题，2021年，贵州在全省范围内开展了盘活闲置低效旅游项目的专项行动，提出以问题为导向，按照“续、转、提、关”的原则，对全省各地停工、停业及低效旅游项目的情况做全面摸底排查，建立项目清单和整改台账；对停工可盘活、停工不可盘活、停业可盘活、停业不可盘活、低效可提升、低效不可提升项目，以及涉及生态环保红线或违反有关规定法律法规的项目，坚持分类指导，稳妥有序推进盘活工作。与此同时，在《贵州省“十四五”文化和旅游发展规划》中，提出以盘活闲置低效项目攻坚行动为基础，大力推进现有景区增加景点、优化线路、丰富业态、更新设施、整治环境、提升服务、增加效益，全方面提升旅游业发展核心竞争力。可以说，贵州在旅游投资中存在的问题在全国各地都不同程度地存在。未来各级政府和旅游投资商都要进一步转变过去简单的“大招商”和“招大商”，眼睛只盯着旅游大项目的发展思维，回到以效益为中心，在最大限度地考虑投入产出的基础上，科学健康地推动旅游招商引资工作。

  值得注意的是，尽管旅游小镇、旅游综合体等传统的旅游大项目投资在迅速萎缩，一些符合市场新需求的精准旅游投资在疫情下依旧活跃。比如，尽管疫情之下酒店业经营困难，锦江、华住和首旅的以轻资产输出为主要模式的开店速度并没有放缓。以民宿集群、精致露营、度假农庄等为代表的小体量投资依然如火如荼。总体来说，旅游投资主要是市场化的行为，政府层面需要做的是建立能真正反映旅游产业供给现状和引导旅游科学投资的统计指标体系，从而更真实地反映旅游投资的现状，为旅游投资者提供有价值的投资参考；与此同时，还需要制定不以项目大小为评判标准的旅游投资政策，鼓励和支持符合市场需求、有创意的中小旅游投资项目落地。

  由于国内外环境的变化，国家层面更加重视科学技术进步。中央经济工作会议确定的2021年八项重大任务中，第一项就是“强化国家战略科技力量”。旅游业不是原发科技的产生地，但却能成为现代科技应用的重要领域。比如无人驾驶技术，在社会道路上普遍的使用之前，大可在旅游景区提前应用；再比如VR技术，在大规模进入家庭之前，可以在丰富旅游体验中进行尝试。正因为对技术应用的关注，《“十四五”旅游业发展规划》将“坚持创新驱动发展”作为第一个任务予以重点部署，同时明白准确地提出“强化自主创新，集合优势资源，结合疫情防控工作需要，快速推进以数字化、网络化、智能化为特征的智慧旅游，深化‘互联网＋旅游’，扩大新技术场景应用”。而在文化和旅游部出台的《“十四五”文化和旅游科学技术创新规划》中，将现代旅游业应用新技术的重大领域确定为“聚焦智慧旅游发展关键技术，以科学技术创新提升旅游业数字化水平，深化‘互联网＋旅游’融合创新，丰富和优化数字旅游服务产品和服务供给，培育文化和旅游融合消费的新业态、新模式，提升旅游业现代化水平”。

  大体而言，“十四五”期间旅游业要重点关注的技术主要有：5G技术、大数据、人工智能、区块链技术。而其应用需要聚焦的重点领域包括：一是通过科技丰富旅游体验，即通过AR和VR等技术沉浸式互动体验、虚拟展示、智慧导览，从而给旅游者提供全新的体验，进而增加旅游的消费。二是通过技术全方面提高旅游企业的服务效率和政府旅游治理与旅游公共服务的能力，通过技术进步来缓解旅游业作为服务业也许会出现的“成本病”等问题。三是通过与数字技术结合，提高旅游推广营销的针对性和有效性，打破信息壁垒，实现旅游需求和旅游供给更精准地匹配。四是通过促进夜间旅游装备、旅居车及营地、可移动旅居设备、游乐游艺设施设备、冰雪装备、邮轮游艇、低空旅游装备、智能旅游装备、旅游景区客运索道等旅游装备技术提升，全方面提高国产旅游高端制造能力和自主创造新兴事物的能力。当然，技术应用需要投入，也需要机制，未来应该厘清政府旅游技术投入和企业旅游技术投入的边界，让推动旅游领域的技术进步真正成为政府的重要职能，成为企业持续提高竞争力的有力武器。

  作为人对人服务的产业，人力资本对旅游业高水平质量的发展具备极其重大作用。但从现实情况看，一方面作为劳动密集型产业，旅游业吸纳了大量就业人口；另一方面旅游从业人员薪酬低、增长慢，又不利于吸引高素质人才。根据《中国饭店业务统计》多个方面数据显示，尽管中国五星级酒店全年全职员工薪酬和福利从2015年的9.5万元升至2019年的12万元，年均增长率均为6%，但增速仍然低于国家统计局发布的全国平均薪资水平4个百分点左右。在20世纪旅游业发展初期，无论是导游还是高星级酒店的服务人员，都有比别的行业更高的薪酬水平。进入21世纪，随着旅游服务产品总体从供不应求转向供过于求，旅游消费从中高端消费普及为大众消费，旅游领域的总体薪酬水平增长缓慢。而由于薪酬水平较低，大量本科以上学历的旅游专业学生也纷纷选择旅游之外的行业就业，这逐步降低了旅游领域的人才素质。尤其是在新冠肺炎疫情的冲击下，大量旅游人才的流失，制约了旅游业的恢复振兴，而旅游院校招生的困难又进一步削弱了未来旅游业的高水平发展的后劲。可以说，旅游人才队伍问题将在“十四五”时期旅游业高水平质量的发展中变得愈加突出。

  《“十四五”旅游业发展规划》针对人才队伍支撑问题提出，“优化旅游相关专业设置，推动专业升级，完善旅游管理类专业教学品质衡量准则，全力发展旅游管理硕士专业学位研究生教育，加强旅游管理学科建设。促进旅游职业教育高质量发展，健全继续教育机制。推动数字化课程资源建设共享。健全适合红色旅游、乡村旅游等发展特征和需要的从业人员培训机制，加大旅游业领军人才、急需紧缺人才和新技术、新业态人才教育培训力度，打造一支与旅游业发展相适应的高素质人才队伍。整合政府部门、企业、院校、行业组织等资源，完善旅游人才教育培训、引进、使用体系”。除此之外，如何在工资水平相比来说较低的情况下，稳定基本旅游服务人员队伍也应该成为“十四五”时期旅游人才队伍建设亟需考虑的问题。未来还需要出台有明确的目的性的政策措施，提高核心岗位专业人才的核心能力，吸引更多优秀人才进入旅业；同时加快解决学用脱节的问题，全方面提高旅游从业队伍的素质。

  作者：曾博伟，中国社会科学院旅游研究中心特约研究员，北京联合大学旅游学院教授；牛冠丽，北京联合大学旅游学院硕士研究生

  摘自：《2022~2023年中国旅游发展与分析预测》（《旅游绿皮书No.21》），中国社会科学院旅游研究中心编著，社会科学文献出版社2023年出版

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