2021年8月25日，上海市第十五届人大常委会第三十四次会议表决通过了《上海市城市更新条例》（以下简称“《更新条例》”），并于9月1日正式施行。

  这部《更新条例》的出台，在上海城市更新法规政策体系中处于什么样的地位？它的内在理念是什么？和上海之前的政府规章、政策文件及其他城市的城市更新法规相比，又有哪些亮点特色？

  本文将从《更新条例》的体系、理念、可复制的行动模式、保障等角度，对这样一些问题进行详细的分析和解读。

  在《更新条例》出台之前，上海有关城市更新的规定主要为2015年的《上海市城市更新实施办法》（沪府发[2015]20号文）、2017年的《上海市城市更新规划土地细则》（沪规土资详[2017]693号文）及《关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见》（沪府发[2017]50号文）等地方规范性文件。

  作为高度城镇化的超大型城市，上海的城市建设发展模式已确定进入从外延扩张转向内涵提升、从大规模增量建设转向存量更新为主的新阶段。“20号文”“693号文”等规范性文件的很多规定已渐渐落后城市的更新迭代，无法应对和满足新阶段下的城市更新发展要求。

  同时，这些文件效力等级多数为地方政府规章，没有一个地方性法规级别的规定，上海城市更新法规政策体系建设很不完善。

  2021年1月27日，上海市第十五届人民代表大会第五次会议批准通过了《上海市国民经济与社会持续健康发展第十四个五年规划和二〇三五年远大目标纲要》（以下简称“《纲要》”）。在《纲要》中，城市更新被提及12次，其中重点提出要“完善城市更新法规政策体系”。

  此次通过的《更新条例》是上海首部有关城市更新的地方性法规，也是继深圳之后，全国范围内较早出台的有关城市更新的地方性法规。

  《更新条例》的出台，改变了上海在城市更新领域无地方性法规的局面，初步完成了《纲要》所提出的“完善城市更新法规政策体系”要求，也让新阶段之下的上海城市更新工作有了法规的指引。

  《更新条例》共有五章六十四条，篇幅略多于“20号文”及“693号文”之和。虽然有部分内容来自上述规定，但《更新条例》并非以往规定的简单继承，大部分内容是根据上海城市更新新阶段的现实发展需要而新增的。

  相较于“20号文”及“693号文”，《更新条例》最大的继承和发展在于将“人民城市”理念贯穿全篇始终。

  《更新条例》第一条开宗明义地规定城市更新要“践行人民城市重要理念”，这一理念也贴合了《上海市委关于深入贯彻落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，谱写新时代人民城市新篇章的意见》的精神。

  如前文所述，上海的城市更新正从外延扩张转向内涵提升，内涵提升最重要的力量不在政府部门，而在于人民群众。《更新条例》在条文设置上就规定了大量人民参与城市更新、城市建设的条款，部分举例如下：

  城市更新专家委员会制度是《更新条例》新设定的一个制度，根据《更新条例》第八条、第十八条、第二十四条等条款的规定，由各行各业的专业技术人员所组成的专家委员会在城市更新计划、指引、方案的编制过程中发挥着举足轻重的作用。如城市更新计划需经专家委员会评审、城市更新指引应当听取专家委员会和社会公众的意见、区域更新方案应附专家委员会的采纳情况和说明等等。

  城市更新公众参与机制是《更新条例》对“20号文”进行的发展和完善。“20号文”仅规定了城市更新区域评估阶段的公众参与，而根据《更新条例》第九条的规定，公众在城市更新活动的全流程都可参与，并明确规定了公众参与城市更新活动的四项权利，即知情权、参与权、表达权和监督权。

  根据《更新条例》的规定，城市更新活动主要由市、区人民政府遴选的更新统筹主体负责。但同时设置特殊的零星更新制度，根据该制度，零星的更新项目不需要遴选更新统筹主体，可由物业权利人直接实施，且物业权利人还可与市场主体合作进行实施。零星更新制度充足表现了“人民城市人民建”的理念。

  “人民城市人民建”不单单是一句口号，《更新条例》通过城市更新专家委员会制度、城市更新公众参与机制、零星更新制度等一个个具体的规定，将“人民城市人民建”的理念实实在在地纳入到法规之中，充分保证了人民参与城市更新的权利。

  “人民城市”的另外一层理念是“人民城市为人民”，《更新条例》从城市更新的原则、计划、指引、方案的编制，城市更新的实施等方面都体现了“人民城市为人民”的理念。

  “绿色低碳”“民生优先”是《更新条例》新创设的城市更新两大原则，实际上在“20号文”中，也有体现绿色、低碳、民生等方面的内容，但并没有将其纳入原则的高度。《更新条例》将“绿色低碳”“民生优先”提至原则的高度，也体现了政府在城市更新的新阶段下，造福人民的决心。

  经笔者统计，“公共”二字在《更新条例》中被提及高达25次，公共利益贯穿上海城市更新活动的始终。比如《更新条例》第二条规定城市更新要加强公共设施建设，第十四条规定公共服务设施薄弱的区域第一先考虑更新，第二十二条规定编制规划实施方案应当确保公共利益，第二十八条规定城市更新活动应当优先对公共服务设施提升和改造、加强公共停车场（库）建设，第三十六条规定政府应当安排资金对涉及公共利益的城市更新项目予以支持等等。

  无论是“绿色低碳”“民生优先”等原则的创设，还是公共利益贯穿城市更新始终，都彰显了上海城市更新坚持“人民城市为人民”的决心。

  相比深圳城市更新项目的如火如荼，上海的城市更新项目一直以来并没那么火热。一方面是由于深圳的城市更新是广义概念上的城市更新，范围更广，而上海的城市更新则是狭义上的城市更新，仅限于建成区内改善城市空间形态和功能；另一方面则是因为深圳有一套标准可复制的城市更新行动模式，即：城市更新单元计划定制——城市更新单元规划编制——城市更新实施主体确认——原有建筑物拆除和不动产权属注销登记——国有建设用土使用权出让——开发建设——回迁安置。

  有鉴于此，2021年初的《纲要》明白准确地提出上海要“探索城市有机更新中的实施路径、推进方式和资源利用机制，形成可复制的城市更新行动模式”。

  新出台的《更新条例》在“20号文”和“693号文”的基础上，确定了一套标准可复制的城市更新行动模式，即指引、行动计划、实施三位一体的行动模式，这也让上海城市更新项目的活跃成为了可能。

  根据《更新条例》所确定的城市更新行动模式，在城市更新活动中会涉及最重要的指引、行动计划、区域更新方案的编制，三份文件的编制不仅有先后顺序，在编制主体、内容、审核发布流程等方面皆有所不同。

  比如《城市更新指引》的编制主体是“市规划资源部门会同其他各部门”；必备内容是“应当明确城市更新的指导思想、总体目标、重点任务、实施策略、保障措施等内容，并体现区域更新和零星更新的特点和需求。编制城市更新指引过程中，应当听取专家委员会和社会公众的意见”；审核发布流程是“市人民政府审定后向社会发布，并定期更新”。

  《城市更新行动计划》的编制主体是“区人民政府，如跨区，由市人民政府指定”；必备内容是“应当明确区域范围、目标定位、更新内容、统筹主体要求、时序安排、政策措施等”；审核发布流程是“更新行动计划经专家委员会评审后，由编制部门报市人民政府审定后，向社会公布”。

  而《区域更新方案》的编制主体是“（1）更新统筹主体编制（2）零星更新项目，由物业权利人编制”，必备内容是“规划实施方案、项目组合开发、土地供应方案、资金统筹以及市政基础设施、公共服务设施建设、管理、运营要求等内容”；审核发布流程是“更新统筹主体应当将区域更新方案报所在区人民政府或者市规划资源部门，并附具有关部门、专家委员会和利害关系人意见的采纳情况和说明。区人民政府或者市规划资源部门论证后予以认定，并向社会公布”。

  除零星更新项目由物业权利人自行实施外，更新统筹主体是整个城市更新行动模式中最重要的一个主体之一，也是城市更新项目能否顺利开展下去的关键。

  根据《更新条例》第二十条的规定，它主要是由市、区人民政府按照公开、公平、公正的原则进行遴选，具体的遴选机制尚未出台。必须要格外注意的是，如属于历史风貌保护、产业园区转变发展方式与经济转型、市政基础设施整体提升等情形的，市、区人民政府也可以指定更新统筹主体。

  解决和破解城市更新搬迁难的问题，是每一个城市在进行城市更新时都不得不面对的问题，不同于深圳的“个别征收+行政诉讼”制度，上海《更新条例》根据多年来积累的经验，对公有旧住房采取调解、决定、申请执行模式。

  《更新条例》明确：对于建筑结构差、年久失修、功能不全、存在安全风险隐患且无修缮价值的公有旧住房，经住宅管理部门组织评估，需要采用拆除重建方式来进行更新的，拆除重建方案应当充分征求公房承租人意见，并报住宅管理部门同意。公房产权单位理应当与公房承租人签订更新协议，并明确合理的回搬或者补偿安置方案；签约比例达到百分之九十五以上的，协议方可生效。

  对于建筑结构差、功能不全的公有旧住房，确需保留并采取成套改造方式来进行更新，经住宅管理部门组织评估需要调整使用权和使用部位的，调整方案应当充分征求公房承租人意见，并报住宅管理部门同意。公房产权单位理应当与公房承租人签订调整协议，并明确合理的补偿安置方案。签约比例达到百分之九十五以上的，协议方可生效。

  公房承租人拒不配合拆除重建、成套改造的，公房产权单位可以向区人民政府申请调解；调解不成的，为维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区人民政府可以依法作出决定。公房承租人对决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在决定规定的期限内又不配合的，由作出决定的区人民政府依法申请人民法院强制执行。第一款、第二款规定的拆除重建、成套改造项目中涉及私有房屋的，更新协议、调整协议的签约及相关工作要求按照前款规定执行。

  《更新条例》在“20号文”和“693号文”的基础上，增设城市更新的保障章节，该章节共有15条，接近整个《更新条例》四分之一的篇幅，从资金支持、税收优惠、用地指标、土地政策支持、公房承租权归集等多方面多渠道地保障城市更新项目的健康有序开展。